Ausgangslage
Die frühe Nachkriegszeit war gekennzeichnet durch die in menschlicher und wirtschaftlicher Hinsicht verheerenden Folgen des von Deutschland ausgelösten und verlorenen Krieges. Zu beklagen waren nicht nur Millionen von Kriegsopfern, sondern auch der Verlust der Existenzgrundlage von großen Teilen der Bevölkerung. Deutschland lag nach dem Krieg weitgehend in Trümmern. Die meisten Städte waren zerstört. Insbesondere in Westdeutschland waren nicht nur die industriellen und gewerblichen Anlagen, sondern vor allem auch Wohnraum in großem Umfang vernichtet worden, so dass unzählige Menschen obdachlos geworden waren.
Ein noch härteres Schicksal hatten diejenigen Menschen zu tragen, die während und nach dem Ende des Krieges aus ihrer Heimat vertrieben worden sind. Allein bis 1950 sind aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten, dem Sudetenland und den deutschen Siedlungsgebieten in Südosteuropa rund acht Millionen Menschen nach Westdeutschland gekommen. Alle Vertriebenen hatten das gemeinsame Schicksal des Verlustes ihres gesamten Hab und Gutes und nicht zuletzt ihrer Heimat. Sie waren in völkerrechtswidriger, meist unmenschlicher Weise entwurzelt worden. Vergleichbare Schicksale hatten oft auch die Flüchtlinge aus der damaligen sowjetischen Besatzungszone Deutschlands. Angesichts der immer stärker werdenden Sowjetisierung sind allein bis zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland geschätzte rund eine Million Personen aus Mitteldeutschland nach Westdeutschland geflüchtet. Erhebliche materielle Verluste hatte zudem ein Großteil der Bevölkerung auch im Zuge der Währungsreform von 1948 erlitten.
Alle diese leidgeprüften Menschen, ob bomben- oder währungsgeschädigt, vertrieben oder geflüchtet, hatten die Hoffnung auf einen lebenswerten Neuanfang. Aus eigener Kraft war dieser jedoch nur in den seltensten Fällen zu schaffen. Im Hinblick auf die damalige wirtschaftliche und soziale Situation in Westdeutschland war eine Eingliederung von Millionen mittelloser Menschen ohne administrative Maßnahmen nicht möglich. Dies hatten vor allem die damaligen Verantwortlichen in der amerikanischen und britischen Besatzungszone bereits frühzeitig erkannt.